La résolution des conflits armés n’a jamais avantagé que les vainqueurs. Elle valide la conquête territoriale ou elle juge les crimes du vaincu ; parfois les deux. Nuremberg et Tokyo n’ont jugé que les vaincus, et la dissidence du juge Radhabinod Pal demeure la critique la plus solide jamais formulée de l’intérieur de la justice pénale internationale. Les réparations imposées à l’Allemagne en 1919 illustrent l’autre versant du même mécanisme : l’indemnisation comme instrument de soumission, dont Keynes avait immédiatement diagnostiqué qu’elle produirait la guerre suivante. Quant au Conseil de sécurité, son impuissance n’est pas conjoncturelle mais structurelle : le veto protège d’abord ceux qui ont le plus de chances d’être mis en cause.

Ce diagnostic est juste. Il appelle pourtant trois nuances, qui sont autant de leçons de méthode.

La Commission d’indemnisation des Nations unies, créée après l’invasion du Koweït, a versé environ cinquante-deux milliards de dollars à des victimes individuelles, jusqu’au solde intervenu en 2022. Elle confirme la thèse plus qu’elle ne l’infirme : elle repose sur une défaite militaire complète et sur un prélèvement forcé opéré à la source, sur les recettes pétrolières irakiennes.

La Commission des réclamations Érythrée-Éthiopie, active de 2001 à 2009, constitue le cas décisif. Arbitres neutres, saisine bilatérale, absence de vainqueur net, évaluation technique contradictoire des dommages subis par les deux parties, sentences croisées. C’est très exactement le modèle que l’on cherche à instituer. Techniquement, il a fonctionné. Les indemnités n’ont jamais été versées.

L’affaire République démocratique du Congo contre Ouganda, tranchée par la Cour internationale de justice en 2022, offre le succès inverse : trois cent vingt-cinq millions de dollars, effectivement payés par échéances — obtenus parce que l’État condamné avait un intérêt propre à préserver sa réputation auprès de ses bailleurs.

La leçon est nette. Ce qui manque n’est pas la compétence technique du tiers, ni la qualité morale de ses membres : c’est le branchement du dispositif sur un levier matériel. Le tribunal Russell de 1966 réunissait Sartre, Beauvoir et Deutscher ; notoriété maximale, effet juridique nul. La renommée civile ne produit pas d’exécution ; au mieux, elle produit du récit. Tout le problème du Conseil des Cent tient dans cette phrase, et tout le présent chapitre consiste à y répondre.

Cent personnalités réunies en assemblée délibérante forment une académie : lourde, honorable, bavarde, sans pouvoir. Cent personnalités constituant un vivier dans lequel chaque affaire tire une formation restreinte de cinq à sept membres forment tout autre chose. L’inversion de lecture est décisive, car elle résout d’un seul mouvement les deux objections classiques.

La récusation devient gérable. Elle ne détruit plus l’institution, elle modifie simplement le tirage. Un membre lié à l’une des parties se retire sans que la formation perde sa capacité à statuer, et sans que l’ensemble du dispositif soit exposé au soupçon.

La capture devient improbable. Nul ne peut acheter, intimider ou influencer une formation dont il ignore la composition future. C’est pourquoi il faut aller jusqu’au bout de la logique et retenir le tirage au sort parmi les membres qualifiés pour la matière concernée, opéré sous contrôle d’un officier ministériel international et selon une procédure intégralement publiée.

Le sort n’est pas ici un abandon de l’exigence : il en est le garant. Il rend l’impartialité structurelle au lieu de la laisser déclarative. Athènes tirait ses magistrats, Venise combinait le sort et l’élection pour élire le doge précisément afin de briser les coalitions patriciennes, et le jury d’assises repose sur la même intuition républicaine. Le sort est ce qui reste quand on refuse à la fois l’hérédité, l’argent et la faveur.

Le renouvellement doit obéir à la même rigueur. On retiendra :

• des mandats longs et non renouvelables, de neuf ans, avec renouvellement par tiers tous les trois ans ;
• une cooptation encadrée par des critères publiés et motivés, publiquement contestables ;
• un plafond de nationalité — pas plus de deux membres ressortissants d’un même État ;
• une déclaration d’intérêts annuelle, publique, portant sur les liens financiers, académiques, politiques et familiaux ;
• une composition disciplinaire garantissant que le droit n’y domine pas : ingénierie, santé publique, économie du développement, agronomie, épidémiologie, statistique, patrimoine, climatologie.

La probité ne se postule pas : elle s’organise. Le Conseil ne sera pas cru parce que ses membres sont probes ; il sera cru parce que sa procédure rendra la malhonnêteté coûteuse, visible et inutile.

Il ne faut rien attendre du Conseil de sécurité, et la convention doit le dire explicitement dès son article premier, afin de couper court au soupçon d’une institution qui quémanderait une onction qu’elle sait hors d’atteinte. Trois voies restent ouvertes, et elles suffisent.

L’Assemblée générale, d’abord. Elle peut prendre acte, encourager, recommander, voire créer un organe subsidiaire sur le fondement de l’article 22 de la Charte, sans qu’aucun veto puisse s’y opposer. Le Registre des dommages causés par l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, institué en 2023 dans le cadre du Conseil de l’Europe après une résolution de l’Assemblée générale, démontre que la séquence est praticable et rapide.

Les agences techniques, ensuite. Elles n’ont pas besoin d’un mandat politique pour conventionner : le Programme des Nations unies pour l’environnement pour l’axe environnemental de l’IUPC, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires pour les données de déplacement et d’accès, l’UNITAR et son programme satellitaire pour l’imagerie. Un protocole d’échange de données avec l’une de ces entités confère davantage de crédibilité opérationnelle qu’une résolution solennelle.

Le statut consultatif auprès du Conseil économique et social, enfin. Modeste, mais il ouvre la parole en session et vaut certificat de sérieux institutionnel.

Surtout, la caution recherchée doit être formulée comme une reconnaissance de méthode, et non de juridiction. L’Organisation peut avaliser un instrument de mesure ; elle ne peut pas déléguer un pouvoir d’arbitrage qu’elle ne détient pas elle-même. Demander la première chose est réaliste ; demander la seconde condamnerait le projet à l’échec par excès de prétention.

C’est ici que le dispositif se distingue de tout ce qui existe. La Cour internationale de justice, la Cour pénale internationale et les commissions ad hoc interviennent après, sur saisine, sur un objet clos et rétrospectivement reconstitué. IMPACT propose une comptabilité continue du préjudice : une institution qui compte pendant que cela se produit.

Il faut en assumer la conséquence. Ce que l’on fonde ressemble moins à un tribunal qu’à un institut de statistique du dommage de guerre, doublé de chambres arbitrales activables. Cette dualité doit être explicite, car elle déplace la source même de la légitimité. Une juridiction tire sa légitimité de son investiture ; un institut de mesure tire la sienne de sa méthode.

De là trois exigences non négociables :

• publication intégrale des algorithmes de l’ISD et de l’IUPC — pondérations, seuils, sources, règles d’imputation ;
• versionnage daté de toute révision, avec conservation et publication des versions antérieures, de sorte qu’un score puisse toujours être rattaché à la version qui l’a produit ;
• réfutabilité : quiconque conteste un score doit pouvoir refaire le calcul à partir des données publiées et publier son désaccord, lequel sera annexé au dossier.

Une méthode que l’adversaire peut auditer sans pouvoir la fausser est infiniment plus difficile à disqualifier qu’un aréopage de justes. C’est le renversement décisif : la vulnérabilité assumée de la méthode est sa protection. Un chiffre que l’on peut contester point par point, et qui résiste, devient un fait ; un chiffre que l’on doit croire sur parole reste une opinion.

Cette permanence commande également une échelle de gradation des interventions : veille continue et publication périodique des indices ; alerte sur signaux faibles lorsque l’ISD franchit un seuil ; ouverture d’un registre de dommages ; arbitrage à des étapes clés ; suivi de l’exécution. Rien de tout cela ne suppose l’accord des belligérants, sauf le seul arbitrage — et c’est précisément l’objet de la section V.

L’intuition d’une indemnisation progressive, partielle et révisable, est mieux étayée qu’il n’y paraît : elle est déjà pratiquée, séparément, par trois familles d’institutions.

La Commission d’indemnisation des Nations unies a traité par vagues. Les réclamations individuelles de masse — départ forcé, dommage corporel, décès d’un proche — relevant des catégories A et B, ont été payées les premières, sur dossier simplifié et barème forfaitaire, pendant que les créances étatiques et environnementales, incomparablement plus lourdes, s’instruisaient encore. Des personnes ont donc été indemnisées des années avant que le contentieux principal ne soit tranché.

Le Fonds au profit des victimes de la Cour pénale internationale va plus loin encore : au titre de son mandat d’assistance, il verse des aides sans attendre la moindre condamnation, en dissociant complètement la réparation de l’établissement judiciaire de la culpabilité individuelle.

L’arbitrage commercial international, enfin, connaît de longue date la sentence partielle et la condamnation provisionnelle, imputable sur le solde à intervenir.

Le modèle est donc disponible et éprouvé. Il combine :

• un barème forfaitaire et une preuve allégée pour les préjudices individuels de masse, traités par catégories homogènes ;
• une expertise contradictoire lourde pour les préjudices étatiques, infrastructurels et environnementaux, dont l’évaluation exige du temps et des données ;
• des versements provisionnels, imputables sur le solde, révisables à la hausse mais jamais à la baisse ;
• une prescription suspendue tant que le conflit se poursuit, afin qu’aucun droit ne s’éteigne par l’effet de sa propre durée.

Cette architecture est banale en arbitrage commercial. Appliquée à la guerre, elle est radicalement nouvelle — et elle répond à l’objection la plus douloureuse faite aux mécanismes de réparation : que les victimes meurent avant d’être indemnisées.

Reste la question du financement, qui est celle du branchement matériel évoqué en préambule. Quatre leviers existent, dont aucun ne dépend d’un vote au Conseil de sécurité. Aucun ne suffit isolément ; leur cumul constitue la seule contrainte disponible pour une institution dépourvue de force.

Tableau 1 — Les quatre leviers d’exécution non onusiens

La lecture du tableau appelle une conclusion sobre : aucun de ces leviers n’atteint un agresseur déterminé à payer le prix de son isolement. Leur fonction n’est pas d’arrêter la guerre, mais d’en renchérir la prolongation et d’en documenter le coût — de sorte qu’au moment où le calcul de l’agresseur change, l’instrument de règlement soit déjà constitué.

Un avertissement s’impose, et il doit être formulé sans détour. Arbitrer au moment où une ligne de front se stabilise comporte un risque exactement inverse de l’intention poursuivie : que l’évaluation des dommages, en s’adossant à un état de fait territorial, finisse par le consacrer. On reproduirait alors ce que l’on dénonce — la validation de la conquête par l’instrument même censé la sanctionner.

La parade est de découpler absolument l’évaluation du préjudice de toute question de titre territorial, et de l’inscrire dans le texte fondateur. C’est probablement l’article le plus important de la Convention universelle IMPACT :

Clause de non-préjudice territorial — L’évaluation des dommages conduite par l’Instance est indifférente à la ligne de contrôle effectif. Elle ne préjuge ni ne valide aucune souveraineté, aucune frontière, aucun titre. Les biens situés en zone occupée sont évalués au bénéfice de leur propriétaire antérieur au déclenchement du conflit. Aucune sentence, aucun rapport, aucun indice publié par l’Instance ne peut être invoqué comme reconnaissance, expresse ou tacite, d’une acquisition territoriale.

Cette clause a un coût : elle prive l’Instance de tout rôle dans le règlement politique, et elle décevra ceux qui attendent d’un tiers qu’il tranche le différend au fond. Elle a une contrepartie décisive : elle rend l’Instance saisissable sans que la saisine vaille capitulation. Un État qui accepte une évaluation de dommages n’a rien concédé sur ses prétentions. C’est à ce prix, et à ce prix seulement, que la mesure peut commencer avant que la guerre ne finisse.

La formulation la plus féconde du projet est aussi la moins juridique en apparence : administrer la police de la mauvaise foi. Elle déplace pourtant l’objet de manière rigoureuse.

La justice pénale internationale poursuit la culpabilité. Celle-ci est rétrospective, individuelle, et exige un standard de preuve hors de portée en temps réel — d’où sa lenteur structurelle, qui n’est pas un défaut de moyens mais une conséquence de son objet. IMPACT propose de documenter autre chose : la mauvaise foi. Elle est présente et non rétrospective ; imputable à un comportement d’État plutôt qu’à un individu ; et constatable au fil de l’eau.

Ses manifestations sont identifiables et énumérables :

• engagement pris publiquement puis rompu — cessez-le-feu, corridor humanitaire, moratoire ;
• négociation utilisée comme couverture temporelle d’une manœuvre militaire ;
• contestation d’un fait matériellement établi par des sources indépendantes convergentes ;
• obstruction à l’accès humanitaire ou à la vérification indépendante ;
• attribution à l’adversaire d’un acte dont l’imputation est techniquement démentie.

Cet objet est à la portée d’une instance non juridictionnelle, précisément parce qu’il ne suppose ni arrestation, ni contrainte, ni coopération de l’État visé. Il suppose un registre : tenu, daté, cumulatif, contradictoire et opposable. Le droit connaît déjà cette technique sous le nom d’estoppel — nul ne peut se contredire au détriment d’autrui. Il s’agit d’en faire un instrument de constat public.

La sanction n’est alors ni pénale ni militaire : elle est réputationnelle, et par ricochet financière. Coût de la dette, prime de réassurance, conditionnalité des bailleurs, exigences de conformité des contreparties bancaires. Une police sans police — mais une police dont les effets se mesurent en points de base.

On objectera que la mauvaise foi est un concept moral. C’est inexact : elle est ici définie par des comportements observables et datés, et non par une intention supposée. L’Instance ne dit pas ce que l’agresseur pense ; elle établit ce qu’il a dit, puis ce qu’il a fait, et l’écart entre les deux.

Reste la tension que le projet doit assumer plutôt que résoudre : un résultat aléatoire, une volonté humaniste. Il faut y renoncer comme à un problème et la revendiquer comme une condition.

Les institutions de cet ordre ont toutes une latence longue. De Solferino en 1859 à la première Convention de Genève, cinq ans ; mais des quatre Conventions de 1949, quatre-vingt-dix. De la Convention sur le génocide de 1948 à l’entrée en fonction de la Cour pénale internationale en 2002, cinquante-quatre ans. Aucun de ceux qui ont posé la première pierre n’a vu l’édifice. Ce n’est pas l’échec de leur méthode : c’est le rythme propre de la sédimentation normative.

Une institution qui ne dispose pas de la force ne peut compter que sur trois ressources : la constance, la traçabilité, et le fait d’être là au moment où le rapport de force se retourne. C’est très exactement le rôle du tiers de bonne foi. Non pas empêcher la violence — aucun dispositif n’y est jamais parvenu — mais garantir qu’elle ne bénéficiera jamais du silence, et qu’au moment où une négociation deviendra possible, les chiffres seront déjà là : établis, versionnés, contradictoirement vérifiés, disponibles.

Fonder un instrument dont on sait que l’on n’en verra probablement pas l’usage n’est pas un pari sur la providence. C’est le pari, entièrement rationnel, que la trace survit à celui qui l’a déposée.

Il n’y a pas de fin : c’est vrai, et c’est aussi la condition de possibilité de l’entreprise. Une institution qui compte sans relâche n’a pas besoin de vaincre. Il lui suffit de durer plus longtemps que la mauvaise foi qu’elle enregistre.